食品添加剂生产许可工作监督管理制度

　　一、食品添加剂生产许可工作监督管理制度的含义

　　监督是对事物状态的察看和状态进展的督促行为，法律意义的监督则是对法律的正确实施与遵守实行的监督。

　　从监督的主体看，有立法机关的监督，即各级人大及其常委会的立法监督;有司法监督，即检察机关和审判机关的法律实施监督;有行政监督，即行政监察监督，行政机关上级对下级的法律执行监督，行政机关之间的职能制约监督;有社会对政府依法行政的监督，包括社会团体的监督、新闻媒体的舆论监督、人民群众参政议政和投诉举报监督。

　　从行政监督的范围和对象看，包括对行政机关依法行政行为的监督，对行政机关工作人员具体行政行为合法性、合理性的监督，对企业和个人的守法监督。

　　从行政监督的内容看，包括对实施行政许可的监督，对进行监督检查的监督，对实施行政处罚的监督。

　　现实中，立法监督、司法监督和行政机关职能制约的监督只限于特定事项、特定案件的监督，不具有经常性，上级行政机关对下级行政机关的监督才是更重要、更具体、更具有实效的日常监督。

　　食品添加剂生产许可工作监督管理制度是以行政监督为主的综合监督制度。对食品添加剂生产许可工作监督的法律依据有一般的行政基本法律，包括《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》;有特殊的食品添加剂专业法律，包括《食品安全法》和《食品安全法实施条例》、《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》和《食品添加剂生产监督管理规定》等。依据这些法律法规的立法宗旨和原则，设立的法律制度，规定的实体行为规范和确定的程序，开展对实施食品添加剂生产许可工作的实体要求和工作程序的合法性，以及从事许可的工作机构及其工作人员包括质量技术监督部门的公务员、执法人员和生产许可证审查机构工作人员履行职责进行监督，对取得食品添加剂生产许可证的企业的生产行为进行监督，对使用食品添加剂的食品生产企业的生产行为进行监督;对生产、使用食品添加剂的企业的日常或者专项执法监督检查;对相关机构、企业及其人员违法行为实施行政处罚。

　　二、法律对食品添加剂生产许可工作监督管理的规定

　　(一)《行政许可法》的规定

　　食品添加剂的政府市场准入监督管理，以食品添加剂生产许可为重要方式。在《食品安全法》确立了食品添加剂生产许可制度后，实施食品添加剂生产许可必须遵守《行政许可法》的规定。

　　对食品添加剂许可实施行政许可监督的主要内容，一是实施食品添加剂生产许可首先要符合《行政许可法》的立法宗旨。《行政许可法》规定，规范行政许可的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序是《行政许可法》的立法宗旨，是依据《行政许可法》对食品添加剂生产许可实施监督的根本出发点。二是实施行政许可应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，是对实施食品添加剂生产许可进行监督的基本原则;三是《行政许可法》确定的条件、程序是规范食品添加剂生产许可依法进行的基本保证。

　　(二)《行政处罚法》的规定

　　政府对获得食品添加剂生产许可证企业的监督管理，对食品生产企业使用食品添加剂的监督管理，以监督检查和对违法行为实施行政处罚为重要方式。质量技术监督部门对食品添加剂生产、使用企业的监督检查，必须首先遵守《行政处罚法》的规定。

　　对质量技术监督部门进行监督检查和实施行政处罚的监督内容，一是监督检查和实施行政处罚必须符合《行政处罚法》的立法宗旨。《行政处罚法》规定，规范行政处罚的实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这是对生产、使用食品添加剂行为进行监督和实施处罚的根本出发点。二是行政处罚遵循公正、公开的原则，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合。三是行政处罚的法定种类、行政处罚裁量的法定情形、行政处罚决定的法定要求和实施行政处罚的程序是控制质量技术监督部门行使监督检查和行政处罚权力的基本行为规范。

　　(三)《行政强制法》的规定

　　质量技术监督部门对食品添加剂生产企业、食品生产企业和食品非法添加行为，进行监督检查和调查取证，必须依赖行政强制措施作保障。《行政强制法》是质量技术监督部门实施行政强制措施的行为规范。一是实施行政强制措施必须符合立法宗旨，规范行政强制的实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益;二是实施行政强制措施必须依照法定的权限、范围、条件和程序，必须适当，并坚持教育与强制相结合;三是因行政机关违法实施行政强制受到损害的，公民、法人或者其他组织有权依法要求赔偿。

　　(四)《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的规定

　　《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》这3部法律都是对政府实施行政许可、监督检查和行政处罚的监督制约法律，是被准入、被监督检查、被行政处罚企业的法律救济途径。

　　“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”是《行政复议法》的立法宗旨，行政复议是审查行政许可、监督检查和行政处罚行为的合法性、合理性和是否适当，是行政机关的内部监督制约机制。

　　“维护和监督行政机关依法行使行政职权”是《行政诉讼法》的立法宗旨之一，行政诉讼是对行政许可、监督检查和行政处罚行为合法性的司法监督，纠正显失公正的上述具体行政行为。2009年公布、2010年开始施行的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》进一步明确了对行政许可事项的司法监督的内容，包括一是行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为;二是未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录;三是导致许可程序对上述主体事实上终止的告知补正申请材料、听证等通知行为。

　　“促进国家机关依法行使职权”是《国家赔偿法》的立法宗旨之一，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》规定的司法监督内容是，具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。包括行政许可、监督检查和实施行政处罚引起的行政赔偿案件。

　　食品添加剂解读

　　专家支持：国家食品质检中心(上海)高工 顾宇翔

　　天然薄荷脑

　　天然薄荷脑系由薄荷的叶和茎中所提取的一种饱和的环状醇，又名薄荷醇、薄荷冰。天然薄荷脑为无色针状或棱柱状结晶或白色结晶性粉末，有薄荷的特殊香气，味初灼热后清凉，在乙醇、氯仿、乙醚、液状石蜡或挥发油中极易溶解，在水中极微溶解。

　　天然薄荷脑可用作牙膏、香水、饮料和糖果等的赋香剂。在医药上用作刺激药，作用于皮肤或黏膜时有清凉止痒作用，内服可作为驱风药，用于头痛及鼻、咽、喉炎症等。

　　GB 2760-2011《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》规定，天然薄荷脑可作为食品用天然香料使用。

　　咖啡因

　　咖啡因是一种植物生物碱，纯的咖啡因是白色的，无嗅，具有强烈苦味的针状或粉状物。咖啡因微溶于水、石油醚、醚及苯，可溶于乙酸乙酯、氯仿、嘧啶、四氢呋喃、酒精和丙酮中。咖啡因在许多植物中都能够被发现，人类最常使用的含咖啡因的植物包括咖啡、茶及可可。

　　咖啡因是一个中枢神经系统兴奋剂，也是一个新陈代谢的刺激剂。咖啡因既被作为饮品，也被作为药品，其作用都是提神及解除疲劳。食用咖啡因并不能减少所需睡眠时间，只能临时减弱困的感觉。

　　GB 2760-2011《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》规定咖啡因具体使用范围见下表。

　　食品名称              最大使用量(g/kg)           备注

　　可乐型碳酸饮料            0.15

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